后税费时代的“村民委员会”改革与发展

随着社会主义新农村建设讨论的深入，农村和农民组织建设的重要性、必要性和紧迫性的认识，已经取得高度的一致。但是，随着税费的取消，绝大多数村民委员会已经失去存在基础，农村、农民需要什么样的组织？如何建设？似乎要做急迫而充分的探讨。本文期待起到抛砖引玉的作用。

一，现在的村民委员会，是个什么组织？

全国共有行政村60多万个，自然村400多万个。
《村民委员会组织法》是这样规定的：
村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。 村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。
《村民委员会组织法》还规定：
村民委员会应当支持和组织村民依法发展各种形式的合作经济和其他经济，承担本村生产的服务和协调工作，促进农村生产建设和社会主义市场经济的发展。 村民委员会应当尊重集体经济组织依法独立进行经济活动的自主权，维护以家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制，保障集体经济组织和村民、承包经营户、联户或者合伙的合法的财产权和其他合法的权利和利益。
我们从上述的表述可以看出，村民委员会是以村民共同产权和双层经营权为经济基础的村民民主自治组织，又是一个受乡镇政府领导和指导的政府派出机构，还是一个农民市场经济组织的孵化者和保护者。当它作为土地产权所有者"代理人"时,它是"产权主体",是主权的象征当它获得授权,经营村民集体(共有/份有)产权时,它也可以成为一个经营主体当它获得授权,为村民提供公共服务时,它是一个公共品供给者当它为获得政府资源,不得不"服/从"政府时,也许它是政府的代理或成为政府和农民的纽带.
村民委员会所具有的众多功能，类似政社合一的人民公社。这也许是因为在公社和大队解体以后,村民委员会遗留有公社和大队的"胎记"。
但自村民委员会建立以来，随着农村改革的不断深入，村民委员会的职能发生了很大的变化：民主选举权扩大了，但民主决策、民主监督、民主管理权逐年虚化；自我教育、自我服务、自我管理的自治权利越来越弱化了。主要的原因是在“不断深化的农村改革”过程中，村民委员会的经济基础越来越薄弱了，特别是“三提五统”的取消，彻底消灭了其存在的经济基础。村民委员会美其名曰是自治组织，享有四大民主、三大自治权，但实际情况是选举出来的村主任靠领取乡镇小量的补贴工作，对乡镇负责，主要从事计划生育等信息的提供。所谓的“一事一议”，也因为没有稳定的经济基础和法定的决策机制，基本上“有议无决”。
今天，除少数有大量“集体”财产的村民委员会外，绝大多数村民委员会都只是对口乡镇政府的一个办事组织，作为自治组织的绝大部分功能都基本丧失。“民主”制度，只有投票；“自治”制度，并无实质内容。可以说，今天的村民委员会和当初的村民委员会已经根本不是一回事了。
村民委员会的衰落和人民公社解体是一样的道理，当初人民公社解体是“交足国家的，留足集体的，剩余自己的”的“联产承包”生产经营方式，瓦解了“三级所有，队为基础”的公社存在的经济基础。随着“联产承包”深化为“大包干”——非“双层经营”和后来“三提五统”的取消，国家直接与家庭发生联系。村民自治组织同人民公社一样，失去了存在的经济基础，不得不处于解体的边缘。
人民公社解体后，演化成了乡镇人民政府，随着农业税的取消，乡镇政府又一次面临“生死存亡”重大改革。村民委员会也到了“生死存亡”的时候了，到底怎么改革呢？应该改成什么样子呢？

二，村民委员会将来会是个什么组织？

对于村民委员会的改革，还没有真正展开讨论。在我看来，村民委员会的改革主要有两种思路：
思路之一，将村民委员会原有的功能逐步分离，以乡镇区域为边界，建设“政、社、团”分离体制——乡镇区域体制。

这个思路是以乡镇为区域思考村民委员会改革的。主要针对集体经济基础基本散失的村民自治组织。
一部分功能交给以村或自然村地缘为边界的自治组织（政）——横向社区（群）组织，它只提供社区公共服务,和政府发生较多的联系，靠争取更多的财政资源、并调动社区人力资源建设社区, 是社区群众“自我管理、自我教育、自我服务”的群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议；
一部分职能转移给乡镇区域内的农民合作经济组织（综合农协）——纵向市场组织（社）。农民合作经济组织以本乡镇区域内的社员（自愿入社者）为主要服务对象，提供“金融服务”为核心内容的产前、产中、产后的技术、信息、生产资料购买和农产品的加工、运输、储藏、营销和产权交易等服务与协调，增加社员共同利益”；是为了共同利益、自愿联合、成员平等、民主控制、盈利共享的合作互助性经济组织。
一部分交给社团组织（包括公益组织）——多向度社会组织（党、团）。这类组织有共产党、共青团、妇联会等政党、群团组织和环保、扶贫等公益组织，是跨地域的党团组织在乡镇区域的基层组织，能够弥补社区自治组织和区域经济合作互助组织“只关注社区利益和成员经济利益最大化”的先天不足，是公民社会建设的重要组织力量。

思路之二，恢复“政、社、团” 合一体制——村庄区域体制。

这个思路是以村庄为区域思考村民委员会改革的。主要针对集体经济基础比较好的村民自治组织。
在集体经济基础比较好的村庄,"政、社、团"合一的组织，也许在很长的一个时期会继续存在。例如,华西、大寨等明星村,集体经济实力雄厚,“政、社、团”就没有完全的分离。这类“政、社、团” 合一村庄，“一套班子，几块牌子”，集中使用资源，有很高的组织效率。“政”的功能保护“社”的功能，“社”的功能反过来促进“政”的功能；“党团组织——团”不直接参与行政和经营，但可以超越“政”和“社”，依靠民主、道德、公民责任，主导决策和监督执行，保证“政”和“社”正确的前进方向。

三，两种不同改革思路的比较

“分离”思路

针对集体经济基础散失的村民自治组织； 乡镇有限自治，村设“村公所”， 依靠政府财政提供村庄社区医疗、教育、养老 等公共产品和农业生产灌溉和道路等基础服务。依靠政府扶持农民合作经济组织发展， 靠金融合作收益、农业生产资料购销收益,农产品加工营销收益等提供组织成本村庄“产—供—销”一体化. 土地制度：基本农田在个人所有基础上合作经营土地——“民主共和制”；村公所的村长民主选举， 村干事由政府选派；乡镇改革：政府权力下移 乡镇改革： 关键是要加强农民经济合作组织建设，加强组织服务经济活动能力和 成员经济增收能力；

"合一"思路

针对集体经济基础较好的村民自治组织乡镇有限自治，村庄也自治，村庄公共产品“民办公助”，生产服务“双层经营”村庄“产—供—销”一体化；享受正规市场金融组织的金融服务，也可以自己办村庄社区金融服务在村民集体所有的基础上，民主决定土地产权经营模式和收益分配方式——“共和民主制”村庄领导班子民主选举，办事人员和经济组织负责人公开招聘；乡镇改革：政府权力上移动；关键是要进一步巩固经济基础的前提下，加强民主制度建设和思想道德建设.

四，保护和扶持农民组织发展，是政府农村工作的核心.

改革开放以来，总体而言，农村农民组织在萎缩。从农业和农村经济发展规律来讲，现在农业和农村经济已经进入“追求价格效益”阶段，这个阶段的关键是要将小农组织起来，没有小农组织起来，“追求价格效益”的目标就不能实现；从农村民主法制制度发展规律来讲，没有农民组织就无从实现民主和法制；从农村自治和治理的发展规律来讲，没有农民组织的充分发展，就没有有效率的乡村自治和治理；从农村社会发展的规律来讲，没有农民组织的发展，就不可能形成社会各个阶层之间有效的对话和“积累社会资本”的竞争，和谐社会就无从建立。
所以，未来一个时期，保护和扶持农民组织发展，是政府农村工作的核心。
无论是思路一，还是思路二，都是建立在经济基础之上的。农村组织建设，经济组织建设是基础。按照思路一，政府要重点扶持以金融合作为核心内容的农民合作经济组织——综合农协，同时，一定要限制金融资本和工商业资本剥夺小农；按照思路二，国家要重点完善土地农民集体所有制度，巩固“双层经营”体制，同时，一定要立法加强民主政治制度建设，限制官权力对民权利的剥夺。

作者单位：河北大学中国乡村建设研究中心
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